Personalentscheidungen beim Aufbau der öffentlichen Verwaltung in den neuen Ländern der Bundesrepublik Deutschland

Personalentscheidungen beim Aufbau der öffentlichen Verwaltung in den neuen Ländern der Bundesrepublik Deutschland

Nach dem Zusammenbruch der DDR kam es in Ostdeutschland innerhalb weniger Jahre zu einem in Breite und Tiefe beispiellosen Austausch des Führungspersonals in allen Bereichen der staatlichen und staatsnahen Verwaltung. In den Geschichtswissenschaften hat dieser Sachverhalt bisher kaum Beachtung erfahren, was nicht zuletzt mit der Tatsache zusammenhängt, dass zentrale Quellenbestände erst allmählich zugänglich werden. Das Unterprojekt nutzt hier alle verfügbaren Möglichkeiten für eine Pionierstudie. Zu diesem Zweck werden beispielhaft Personalentscheidungen in der höheren Verwaltung des Freistaats Thüringen von dessen Gründung bis zum Ende der ersten Legislaturperiode im Jahr 1994 untersucht. Dabei geht es zum einen darum, die Umstände der Entlassung der sozialistischen Verwaltungselite zu klären sowie die Modi der Rekrutierung ihrer Nachfolger offenzulegen. Zum anderen wird getreu dem Konzept der Forschergruppe das Wechselspiel von Semantiken, Institutionalisierungen und ausgewählten Entscheidungen ausgelotet.

Für die Beantwortung der Fragestellungen sind vor allem die Kabinettsprotokolle der Thüringer Landesregierung von Bedeutung, die erstmals vollständig ausgewertet werden konnten. Aus ihnen ergibt sich die Konzentration auf die klar umrissene Untersuchungsgruppe derjenigen, für deren Ernennung, Beförderung und Entlassung die Zustimmung des Kabinetts notwendig war. Neben Abteilungsleiterinnen und Abteilungsleitern handelte es sich dabei vor allem um die politischen Beamten, insbesondere die Staatssekretärinnen und Staatssekretäre. Die Kabinettsprotokolle sind für die erste Legislaturperiode ungewöhnlich ergiebig. Neben den üblichen Vorlagen finden sich dort Lebensläufe der Betroffenen sowie Schriftwechsel, die den Entscheidungsfindungsprozess dokumentieren. Auf Basis dieses Materials werden systematisch vergleichend Personalentscheidungen über die Führungskräfte in den verschiedenen Ressorts analysiert. Außerdem werden Aktenbestände berücksichtigt, die über die Karrierewege anderer Gruppen im Landesdienst Aufschluss geben. Ein besonderes Augenmerk liegt dabei auf der Interdependenz von Personalentscheidungen der verschiedenen Ebenen.

Den Archivrecherchen ging in der ersten Arbeitsphase die Auswertung gedruckter Quellen von Parlamenten, Parteien und Verbänden sowie der bereits existierenden, vor allem politik- sozial- und rechtswissenschaftlicher Literatur voraus. In diesem Zusammenhang erwiesen sich insbesondere die von der Kommission für die Erforschung des sozialen und politischen Wandels in den Neuen Bundesländern (KSPW e.V.) entwickelten Theorien als fruchtbar für die weitere Arbeit.

Schon in der ersten Förderphase konnten durch die Auswertung verschiedener Bestände von Institutionen auf Bundesebene, darunter insbesondere der bisher verschollen geglaubten Akten der Clearingstelle für Verwaltungshilfe beim Bundesinnenministerium, grundlegende Richtungsentscheidungen nachvollzogen werden. Dadurch wurden auch die Vorgänge auf den darunter liegenden Ebenen transparenter. Die fünf neuen Länder konnten Personal erst nach ihrer Gründung am 3. Oktober 1990 einstellen und nur diese Vorgänge schlugen sich in den Kabinettsprotokollen nieder. Die Vorbereitungen zur Schaffung von Landesverwaltungen sowie erste, eher informell durchgeführte Personalentscheidungen wurden jedoch schon deutlich früher vollzogen. Angesichts dessen ist es im Falle Thüringens unumgänglich, auch Teile der Bestände der Räte der Bezirke Erfurt, Gera und Suhl sowie den Bestand des politisch beratenden Ausschusses zur Gründung des Landes Thüringen auszuwerten. Der Aktenzugang wurde hier schon bewilligt und der Bestand des Bezirks Erfurt bereits zu Teilen ausgewertet. Dabei zeigte sich, dass es auffällige personelle Kontinuitäten gibt, die bis weit in die Zeit vor dem Mauerfall zurückreichen

Insgesamt erwies sich, dass eine Ausweitung des Betrachtungszeitraumes auf die Periode zwischen der friedlichen Revolution und dem Inkrafttreten des Einigungsvertrages unabdingbar ist. Nur unter Berücksichtigung des nahezu uneingeschränkt zugänglichen Materials der letzten DDR-Regierungen und verschiedener Institutionen der Übergangszeit lässt sich ein fundiertes Bild des Verwaltungsneuaufbaus im Osten Deutschlands zeichnen, denn bisher dominiert in der Wahrnehmung nach wie vor fast ausschließlich die westdeutsche Seite. Dies gilt gleichermaßen für Alternativen in der Verwaltungsorganisation, die zu Beginn der 1990er Jahre diskutiert wurden, dann jedoch keine Realisierung fanden.

Die Auswertung der angeführten Quellenbestände verdeutlichte auch, dass der Aufbau der Verwaltung in den neuen Ländern die Gelegenheit geboten hätte, neue administrative Lösungen zu testen und mit der Wiedervereinigung eine grundsätzliche Erneuerung der bundesrepublikanischen Verwaltung auf allen Ebenen einzuleiten. Diesbezüglich bieten die westdeutschen Reformdebatten seit den 1970er Jahren viel anschauliches Material, das in verschiedenen verwaltungswissenschaftlichen Zeitschriften diskutiert und für das Jahrzehnt um die Wiedervereinigung systematisch ausgewertet wurde. Der Prozess der deutschen Einheit führte jedoch im Bereich der öffentlichen Verwaltung in eine ganz andere Richtung – nicht zuletzt, weil es den letzten DDR-Regierungen nicht gelang, ein überzeugendes Alternativmodell zu entwickeln. Vielmehr wirkten ein zuweilen überbordender Regionalismus und auch die mangelnde Vertrautheit mit den westdeutschen Verfahrensweisen als entscheidende Katalysatoren dafür, dass der Verwaltungsaufbau in den neuen Ländern mehr oder minder ungehindert nach westdeutschem Modell erfolgte, mit westdeutscher Finanzierung und unter maßgeblicher Beteiligung westdeutschen Personals.

Die herausgehobene Bedeutung der westdeutschen Verwaltungshilfe für den Aufbau der neuen Länder insgesamt und für die dort getroffenen Personalentscheidungen im Besonderen, rechtfertigt es, ihr im Rahmen des Projektes einen besonderen Stellenwert einzuräumen. Erleichtert wird dies durch die Tatsache, dass das Bundesland Hessen schon vor einem Jahrzehnt sein bereits Ende 1989 verabschiedetes „Hilfsprogramm Hessen-Thüringen“ und die daraus hervorgegangene Verwaltungshilfe für das Nachbarland einer ersten, im Ergebnis recht quellennahen Aufarbeitung unterzogen hat. Die in diesem Zusammenhang freigegebenen Bestände konnten im Hauptstaatsarchiv Wiesbaden eingesehen und zusammen mit zahlreichen bereits damals geführten Interviews ausgewertet werden. Daraus ergab sich, dass Hessen zwar vor Rheinland-Pfalz und Bayern zum ersten und wichtigsten der drei Partnerländer Thüringens aufstieg, aber es zeigt sich eben auch, dass nicht nur der Verwaltungsaufbau, sondern auch die Besetzung administrativer Spitzenpositionen zum Gegenstand konfliktreicher Aushandlungen zwischen den drei genannten Bundesländern wurde. Im Ergebnis entstand in Thüringen eine öffentliche Verwaltung, die Einflüsse der Partnerländer aufwies, sich jedoch einen lokal geprägten Charakter erhalten konnte und einige innovative Elemente aufwies.

In der bisherigen Förderphase wurden bereits zwei von insgesamt sechs Kapiteln zu großen Teilen verschriftlicht. Sie widmen sich einerseits der Institutionen(um)bildung in Ostdeutschland, anderseits der Abwicklung der sozialistischen Staatsverwaltung. Letztere ging mit einem starken Personalabbau einher, der schon deswegen unumgänglich war, weil zum Zeitpunkt der Wiedervereinigung im Osten deutlich mehr Menschen für den Staat arbeiteten als in der alten Bundesrepublik. Allerdings waren der „Staatsdienst“ in der Bundesrepublik und der „Dienst für die Staatsorgane“ in der DDR nur bedingt vergleichbar, denn entscheidend für die Karriere der DDR-Kader war ihre Treue zur SED, was ihnen dann schon während der friedlichen Revolution zum Verhängnis wurde. Die im Rahmen dieses Teilprojektes betrachteten Personalentscheidungen sind also immer vor dem Hintergrund massiver Entlassungswellen zu denken. Aus dieser Konstellation resultierte ein permanenter Rechtfertigungsdruck, der sich in den Kabinettsprotokollen, aber auch in der Korrespondenz mit den Partnerländern niederschlägt. Angesichts knapper Haushalte argumentierten die Verantwortlichen häufig mit monetären Zwängen und bevorzugten es lange, Personal per Abordnung aus den alten Bundesländern anzuwerben. Anfangs ließ sich das noch durch die Tatsache rechtfertigen, dass Kenntnisse des bundesrepublikanischen Systems in der Aufbauzeit essentiell waren und eben diese bei den angestammten Kräften nicht vorausgesetzt werden konnten. Es führte jedoch auch dazu, dass das westdeutsche Juristenprivileg einmal mehr das zentrale Qualifikationserfordernis für eine Karriere in der höheren Verwaltung darstellte, wobei tatsächliche Eignung der Betreffenden zunehmend zweitrangig wurde. Bemerkenswerterweise finden sich auch in keinem der hier untersuchten Bereiche der öffentlichen Verwaltung Bemühungen um Leistungsbemessungen mittels Tests oder ähnlicher Instrumente.

Die große Bedeutung, die „traditionellen“ Faktoren wie (regionale) Herkunft sowie persönlicher Erfahrung und Vernetzung in den neuen Bundesländern während der Übergangszeit zukam, zeigt, dass in Phasen der Verunsicherung und fehlender Strukturen moderne Semantiken und auch Institutionen beziehungsweise Verfahrensweisen oft nicht anwendbar sind. Stattdessen greifen die Handelnden zur Erfüllung der Legitimitätserwartungen auf eher klassische Modi zurück, deren Strukturen zuweilen bis in die Vormoderne zurückverfolgt werden können. Das heißt konkret, dass den Faktoren Herkunft, Persönlichkeit oder auch Vernetzung (über Politik und Parteien, Mitgliedschaft in Verbänden und Vereinen oder auch regionale Bezüge) ein höherer Stellenwert eingeräumt werden muss als dies bei Berufungsverfahren üblicherweise der Fall ist. Hinsichtlich der Bedeutung der formalen Kriterien, die klassisch mit dem modernen öffentlichen Dienst der Bundesrepublik verbunden werden, wie Eignung, Befähigung und Leistung lässt sich festhalten, dass diese in Thüringen erst in dem Moment Berücksichtigung fanden, als die Grundstrukturen (d.h. die Ministerien und die entsprechenden Gremien) in Grundzügen bereits aufgebaut waren. Selbst dann fungierten sie nur bei groben Abweichungen, etwa wenn jemand das Mindestalter für ein Amt nicht erfüllte, als Ausschlussgrund. Eine wichtige Ausnahme bildete das Kriterium der persönlichen Eignung, das angesichts der zahlreichen Fälle von Zusammenarbeit mit dem MfS/AfNS besondere Brisanz gewann.

Welche kurz- und langfristigen Konsequenzen sich hieraus ergaben, konnte am Beispiel des Kultusministeriums eingehend untersucht werden. Dort wurde das Verfahren zur Überprüfung der Lehrkräfte auf politische Belastungen so defizitär konzipiert, dass es zu einer ganzen Reihe von Skandalen kam. Bemerkenswert ist die Tatsache, dass sich in diesem Zusammenhang auf allen Ebenen ein Klima der Denunziation feststellen lässt, in der schon der Vorwurf der Verstrickung in das SED-System genügte, um Staatsbedienstete in Bedrängnis zu bringen. Entscheidend für das Gesamtprojekt ist jedoch vor allem die durch die Studie gewonnene Erkenntnis, dass massenhafte Personalentscheidungen nur dann erfolgreich umgesetzt werden können, wenn es gelingt, sie auch die für diejenigen akzeptabel zu machen, die dabei verlieren. Begehren sie auf, so sind die Ergebnisse der Verfahren hinfällig – in Thüringen etwa mussten letztlich nahezu alle entlassenen Lehrkräfte wieder eingestellt werden.

In der Summe zeigen die bisher untersuchten Beispiele, dass die konkreten Entscheidungen für die Anstellung im öffentlichen Dienst und darunter namentlich die Posten des höheren Verwaltungsdienstes keineswegs allein nach rationalen und einheitlichen Kriterien erfolgten. Tatsächlich waren die Bewerbungs- und Auswahlprozesse alles andere als standardisiert. Formell übertragen wurden Posten in der höheren Verwaltung Thüringens meist spät und dann nicht selten an Personen, die sie informell bereits zuvor innegehabt und sich durch die Erfüllung der ihnen kommissarisch übertragenen Aufgaben für deren dauerhafte Übernahme empfohlen hatten. Ihren Einstieg in den öffentlichen Dienst verdankten sie ursprünglich nicht selten der Tatsache, dass sie zur rechten Zeit am rechten Ort gewesen waren. Wer über Kontakte zu den politisch Verantwortlichen verfügte, die in der Übergangszeit pragmatisch und ohne die ansonsten üblichen Formalia Personalentscheidungen treffen konnten, hatte gute Chancen, auf Dauer in den Landesdienst übernommen zu werden. Hierbei müssen allerdings auch die besonderen Umstände des gesellschaftlichen und politischen Umbruchs seit den frühen 1990er Jahren berücksichtig werden. Denn dort, wo vormals zur Verwaltungshilfe abgeordnete Personen übernommen wurden, stand am Anfang der neuen Karriere meist die freiwillige Übernahme einer Aufgabe, die aus der Perspektive des Verwaltungspersonals aus den alten Ländern wenig reizvoll wirkte. Wer sich auf das Abenteuer Verwaltungsaufbau im „wilden Osten“ einließ, den erwarteten zunächst einmal beschwerliche Anreisen, eine oft katastrophale Unterbringung, chaotische Arbeitsbedingungen und ein Mangel an so ziemlich allem außer Gestaltungsspielraum. Die sprichwörtlich gewordenen „Buschzulagen“ und sonst so kaum vorstellbare Karrieresprünge – das alles kam erst später. Die bisherigen Erkenntnisse erlauben die Schlussfolgerung, dass diejenigen, die Anfang der 1990er Jahre in die neuen Länder gingen und langfristig dort blieben, in hohem Maße von Idealismus getrieben wurden, eine These, die sich auch durch die bisher geführten Interviews bestätigen ließ.

Weitere Forschungsziele

Als Anschlussprojekt soll ein Vergleich der Vorgänge in Thüringen mit denen in einem weiteren neuen Bundesland vorgenommen werden, um auf diese Weise einen repräsentativen Einblick in den Aufbau der Verwaltung in Ostdeutschland zu gewinnen. Hierfür bietet sich das Fallbeispiel Sachsen an, das ausschließlich von Bayern Aufbauhilfe erhielt, was die Annahme zulässt, dass hier der Einfluss aus dem Westen auf den Verwaltungsneuaufbau insgesamt unilinearer und womöglich auch noch dominanter ausgefallen sein könnte.

Darüber hinaus soll nach Abschluss der Recherchen zum höheren Verwaltungspersonal der Blick auch auf das Führungspersonal in Unternehmen gelenkt werden, an denen die Länder Sachsen und Thüringen im Transformationsprozess beteiligt waren, wobei hier insbesondere der Einfluss der Treuhand zu berücksichtigen ist (Seibel 2005; Böik 2015, Diss. im Erscheinen). Der Vergleich zeigt hier, wie stark in Zeiten zunehmenden Privatisierungsdrucks Ideen und Vorbilder aus der Wirtschaft die administrative Personalpolitik beeinflussten. Die bisher durchgeführten Recherchen lieferten hier für Thüringen bereits erste Erkenntnisse, die es zu vertiefen gilt. So stellte sich im Zuge der Interviews etwa heraus, dass der ehemalige baden-württembergische Ministerpräsident Lothar Späth, der auf Betreiben führender Politiker von SPD und CDU für die Sanierung der JENOPTIK GmbH gewonnen wurde, seine Aufgabe so hervorragend erledigte, dass er zum Inbegriff des im Osten erfolgreichen Westmanagers wurde und damit vielen anderen „Wessis“ den Weg in den Osten ebnete. Wo sich hingegen aktive Politiker beim wirtschaftlichen Aufbau persönlich engagierten, kam es bisweilen zu Interessenskonflikten, die auch führende Verwaltungsfachleute die Stellung kosteten. Zeigen lässt sich das anhand der Affären um das „Hotel Thüringen“ in Erfurt, die dem Land seinen dritten Untersuchungsausschuss bescherten, dessen Abschlussbericht schon ausgewertet werden konnte. Der parallel zum Transformationsprozess in Ostdeutschland stattfindende gravierende technologische Wandel, von dem auch das administrative Spitzenpersonal in Ost und West nicht unberührt blieb, lässt sich besonders eindrücklich am Beispiel der Rechenzentrum und Softwarehaus Thüringen GmbH illustrieren. Hervorgegangen aus dem ehemaligen Datenverarbeitungszentrum Erfurt, wurde es in einem kontrovers diskutierten Prozess 1993 liquidiert und durch das Landesrechenzentrum ersetzt. Hinsichtlich der Bedeutung regionaler Traditionen und der Verwerfungen, die aus den Verstaatlichungen zu DDR-Zeiten resultierten, verspricht außerdem die Untersuchung der Licht- und Kraftwerke Sonneberg GmbH (likra) sowie der JENAer Glaswerke GmbH interessante Erkenntnisse. Letztere sind darüber hinaus ein Beispiel für die Wiedervereinigung auf Unternehmensebene, denn sie konnten nach Sanierung und Restrukturierung unter Beteiligung des Landes in die SCHOTT-Gruppe mit Firmensitz in Mainz integriert werden.

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